Реконструкция
устаревшего жилищного фонда: какова перспектива?
Верховная
Рада Украины 22.12.2006 г. приняла закон № 525 «О комплексной реконструкции
кварталов ( микрорайонов) устаревшего жилищного фонда» ( далее по тексту -
«Закон»). Данный закон опубликован 19.01.2007 г. в газете «Правительственный
курьер», № 10. Этот закон регулирует отношения, возникающие в связи с
реализацией инвестиционного проекта комплексной реконструкции устаревшего
жилищного фонда, и регулирует правовые, экономические и другие принципы
проведения такой реконструкции устаревшего как жилищного так и нежилого фонда.
Автор постарается ознакомить читателей с наиболее интересными и важными
положениями данного закона и даст им свой краткий комментарий.
Прежде
всего, ст. 1 Закона определяет основные термины, которые в нем используются. К
устаревшему жилому фонду закон относит совокупность объектов жилого фонда до 5
этажей, кроме усадебной застройки, которые по своему техническому состоянию не
соответствуют современным требованиям по безопасному и комфортному проживанию,
предельный срок эксплуатации которых истек
или износ основных конструкционных элементов которого составляет не
менее 60 %. Осуществлять реконструкцию по закону будет инвестор- застройщик
( физическое или юридическое лицо, финансирующее строительство). Также закон
определяет понятие «непригодные для проживания дома»- жилые дома, которые в
соответствии с законодательством признаны ветхими (т.е. признанные таковыми в соответствии с Положением о порядке обследования
жилых домов с целью установления их соответствия санитарным и техническим
требованиям и признания жилых домов и жилых помещений непригодными для
проживания, утвержденным постановлением Совета Министров УССР от 26.04.1984 г.
№ 189, хотя вполне вероятно,что будет принят иной нормативный акт). Даются
понятия «реконструкция жилого дома» и «реконструкция жилищного фонда», важное
понятие «общественная потребность»- потребность территориальной громады в
обеспечении граждан жилищным фондом и объектами социальной сферы, которая
удовлетворяется производимой комплексной реконструкцией. Кроме этого, законадатель указывает понятие «жилой или
нежилой фонд, который приравнивается к устаревшему или на который
распространяется действие Закона»- жилой или нежилой фонд, который не является
устаревшим, но размещенный в пределах территории комплексной реконструкции и
усложняющий реализацию такого проекта. Маневренный жилищный фонд
определяется как жилищный фонд, сформированный инвестором- застройщиком за
собственные средства и предназначенный для временного проживания граждан на время
проведения реконструкции устаревшего фонда, а стартовые жилые дома- как дома,
построенные в первоочередном порядке во время комплексной реконструкции с целью
переселения жителей устаревшего жилищного фонда. Упомянутые понятия новы в
законотворческой деятельности, очень специфичны и в дальнейшем читателю станет
понятно почему я обращаю на них свое внимание.
Каков же примерный механизм
реализации положений данного Закона? Его пока можно лишь достаточно приближенно
определить из содержания Закона ( КМУ во
исполнение пункта 3 Заключительных положений Закона еще не разработал и не
принял соответствующие нормативно- правовые акты и не подал в Верховную Раду
Украины предложений по внесению изменений в законодательные акты).
Орган местного управления (для Севастополя- это городской и районные
Советы в зависимости от полномочий, предоставленных им законом Украины «О
местном самоуправлении в Украине» и, скорее всего,- с учетом внесенных в него в
ближайшее время изменений и дополнений) обеспечивает проведение
инвентаризации устаревшего жилищного фонда и, что очевидно,- обследует и
определяет своими силами с привлечением инженерно- технических работников РЭПов
или других структур либо поручает кому- либо те микрорайоны (кварталы), которые
непригодны для проживания и подлежат реконструкции. После определения таких
кварталов (микрорайонов) Совет принимает решение об их комплексной
реконструкции и проводит конкурс с целью определения инвестора- застройщика для
выполнения программы реконструкции.
Инвестор- застройщик разрабатывает
детальный план, проект застройки территории, проекты домов и сооружений, а
Совет согласовывает и утверждает эту документацию. После этого орган местного
самоуправления заключает с инвестором- застройщиком- победителем конкурса
договор на проведение реконструкции (замены) нежилого и жилищного фондов.
Инвестор начинает исполнение своих обязательств, а Совет осуществляет контроль
качества и полноты их исполнения. В течение месяца со дня принятия решения о
реализации проекта реконструкции и замены жилищного фонда Совет обнародует в
средствах массовой информации это решение.
При проектировании, разработке и
согласовании проектов реконструкции стартовые жилые дома должны размещаться в пределах
реконструируемых кварталов (микрорайонов) или, как исключение, по решению
органа местного самоуправления- на свободных земельных участках в пределах
соседних кварталов (микрорайонов). После государственной регистрации решения об
отнесении объектов недвижимости к устаревшему жилищному фонду осуществляется
ограничение вещных прав на эти объекты согласно закону путем запрета на
совершение любых действий, направленных на изменение собственника таких
объектов или расширение его прав при переселении. Детальные планы и проекты
застройки территории изготавливаются с учетом генерального плана и плана
земельно- хозяйственного устройства (тоже
новый термин, порядок его составления будет позднее утвержден КМУ). Закон
предъявляет к ним соответствующие требования.
План
земельно- хозяйственного устройства, утвержденный надлежаще, является
основанием для предоставления в собственность или в аренду земельного участка
для реконструкции после его изъятия (выкупа) для общественных потребностей. Из
содержания ст. 17 Закона можно сделать вывод, что в случае передачи земельного участка
в аренду срок действия договора не может превышать 3-х лет ( до введения
объектов в эксплуатацию). На этот период Закон устанавливает особенности
определения размера годовой арендной платы за пользование землей (должно быть впоследствии будут внесены
изменения в законы Украины «Об аренде земли» и «О плате за землю»-Авт.).
Законодатель использует в Законе
термины «усадебная застройка», «усадебные жилые дома» (садибна
забудова, садибних жилих будинків- укр.), скорее всего,
имея ввиду не жилые дома на садовых земельных
участках, не приусадебные участки в понятии ЗК Украины, а усадьбы и жилые дома
как их составной элемент в понимании ст. 381 ГК Украины. По общему правилу
части 1 ст. 12 Закона реализация инвестиционных проектов комплексной
реконструкции кварталов (микрорайонов) устаревшего жилищного фонда
осуществляется при условии предварительного и полного возмещения стоимости
собственникам жилых помещений потерь путем предоставления по их согласию
другого жилья или денежной компенсации. До начала реконструкции Совет «в
установленный законом срок» обязан письменно уведомить собственников и
нанимателей жилых помещений, собственников и пользователей земельных участков (собственников и пользователей нежилых
помещений не обязан уведомлять- Авт.)об условиях и особенностях реализации
их прав с учетом проводимой реконструкции.
Попытаемся разобраться и по
возможности спрогнозировать отдельные ситуации (вопросы), которые могут при
этом возникнуть. Раз Закон использует понятие «общественная необходимость(
потребность)», то при реализации положений данного Закона нельзя не принимать
во внимание положения главы 25 ГК Украины «Прекращение права собственности».
Ст. 346 ГК Украины наряду с другими основаниями прекращения права собственности
упоминает:
-
выкуп земельного участка в связи с общественной необходимостью;
-
выкуп недвижимого имущества в связи с выкупом с целью общественной
необходимостью земельного участка, на котором оно размещено;
-
реквизицию.
Представляется, что законодатель сам четко не
определился с терминологией, используемой в Законе, что усложнит процедуру
применения его положений на практике. В Законе употребляются как понятия
«выкупная стоимость», «выкуп», подразумевая, что речь идет о выкупе, так и
понятия «денежная компенсация», «изъятие», имеющие отношение к реквизиции.
Автор склоняется к мнению, что в Законе предусматривается механизм реквизиции,
а не выкупа, исходя из следующего.
При выкупе земельного участка в связи с общественной
необходимостью обязательным условием является согласие собственника участка или
наличие решения суда об этом ( ст. 350 ГК Украины). После этого решение о
выкупе принимает соответствующий орган государственной власти или местного
самоуправления, который обязан письменно уведомить собственника земельного
участка о грядущем выкупе не позднее чем за год до выкупа участка. Выкупная
цена включает в себя рыночную стоимость земельного участка, недвижимого
имущества, размещенного на нем, а также
убытки, причиненные собственнику в связи с выкупом, которые возмещаются в
полном объеме с учетом упущенной выгоды.
Что же получает собственник земельного участка при
реконструкции устаревшего жилищного фонда? Если это касается усадьбы, то по согласию
собственника ему предоставляется «равноценный земельный участок с построенным
на нем жильем» или денежная компенсация, размер которой определяется в
соответствии с Законом на основании экспертной оценки, проведенной в
соответствии с законом ( т. е. в
соответствии с законом Украины «Об оценке имущества, имущественных прав и
профессиональной оценочной деятельности в Украине» от 12.07.2001 г. № 2658,
согласно ст. 3 которого оценка имущества- это процесс определения его стоимости
на дату оценки; о включении в стоимость
имущества убытков, причиненных его изъятием, в данном законе ничего не
говорится- Авт.).
Ничего конкретного в законе не говорится о
возмещении денежной компенсации (выкупе) собственнику земельного участка, на
котором отсутствует застройка. Очевидно законодатель подразумевает, что таковых
земельных участков в пределах территории реконструируемых кварталов (
микрорайонов) жилищного фонда не будет. Не могу с этим согласиться, потому как
такими могут являться земельные участки, выделенные для строительства и
обслуживания жилого дома и хозяйственных построек, на которых еще не возведены
объекты недвижимости или вообще еще не начато строительство. Эти участки могут
примыкать ( находиться) к территории реконструкции ( на этой территории) и
создавать препятствия для ее проведения.
В законе лишь указывается, что «собственник
земельного участка, землепользователь (арендатор), письменно предупрежденный
органом…об изъятии (выкупе) земельного участка для общественных потребностей,
обязан известить в течение одного месяца со дня предупреждения соответствующий
орган о своем решении относительно отчуждения земельного участка». При
недостижении согласия спор рассматривается в судебном порядке. В какой срок
собственник должен быть предупрежден об изъятии земельного участка? В Законе
такой срок не установлен. С выкупом- понятно: за год до выкупа. Что касается
реквизиции, то в этом случае срок законом не определен. Еще раз отмечаю, что вряд ли государство
пойдет по пути выкупа земельных участков, т.к. будет обязано возмещать убытки,
что не предусмотрено настоящим Законом. И еще неизвестно что на практике будут
применять наши судьи: ГК Украины как основной акт гражданского законодательства
Украины или Закон с учетом пункта 2 раздела 5 «Заключительные положения» данного
Закона (приоритет Закона перед иными нормативно-правовыми актами).
Почему автору близка позиция реквизиции, а не
выкупа? Да потому, что именно при этом имущество может быть принудительно
отчуждено у собственника с целью общественной необходимости при условии
предварительного и полного возмещения его стоимости (часть 1 ст. 353 ГК
Украины). Именно стоимости, без причиненных убытков, которая, как и по Закону, оценивается. В
случае несогласия с суммой оценки спор разрешается в судебном порядке.
Наконец, обнаруживаем в Законе положение, касающееся
собственников нежилых помещений: им по их согласию предоставляется «равноценное
нежилое помещение или денежная компенсация». Такая обязанность возлагается на
инвестора- застройщика. Закон обязывает
его предоставить собственнику нежилого помещения иную равноценную площадь на
территории реконструкции или по согласию собственника произвести возмещение
стоимости нежилого помещения. Возможно ли будет найти равноценную замену
нежилому помещению в доме, подлежащем сносу, именно на территории комплексной
застройки? Маловероятно, с учетом ограниченности площади комплексной застройки.
И как быть, если такой замены нет, а собственник не согласен на возмещение
стоимости нежилого помещения?
Кроме того, законодатель в Законе
полностью игнорирует права арендаторов (нанимателей) нежилых помещений, вообще
не упоминая их, в отличии от нанимателей государственного жилищного фонда. Он,
видимо, считает, что их права не столь значимы и не заслуживают его внимания.
Что им остается после этого? Наверно, опираться на имеющийся у них договор и
законодательство, регулирующее отношения аренды и имущественного найма. Изначально определив в ст.
1 Закона термин « собственник нежилого помещения», в той же самой статье
законодатель не включил в понятие «устаревший жилищный фонд» нежилые помещения,
расположенные в жилых домах, подлежащих реконструкции. Нежилой фонд упоминается
ниже в указанной статье Закона как такой, который приравнивается к устаревшему
и на который Закон распространяет свое действие (см. первую часть настоящей публикации-Авт.)
В соответствии со специальной частью 3 ст. 55 закона
Украины «О собственности» лишь при обстоятельствах чрезвычайного характера (
стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии) имущество может быть изъято у
собственника с выплатой ему стоимости с учетом возмещения убытков в полном
объеме, включая неполученные доходы (упущенную выгоду). При реквизиции же
имущества в случаях, предусмотренных законодательными актами Украины,
собственнику выплачивается стоимость имущества, в порядке и размерах,
установленных этими актами. Вследствие
этого общее правило части 4 ст. 48 того же закона, обязывающее государство в
случае принятия Украиной законодательного акта, прекращающего право
собственности, возместить собственнику причиненные убытки, с высокой долей
вероятности не будет применяться на практике судами при разрешении споров по
возможным искам, заявленным по обстоятельствам, связанным с применением норм
Закона. К тому же согласно пункту 2 раздела 5 «Заключительные положения»
Закона до приведения законодательства в соответствие с Законом
нормативно-правовые акты применяются в части, ему не противоречащей. В такой
ситуации собственникам нежилых помещений очень непросто будет отстоять в суде
свои права на возмещение возможных убытков, причиняемых лишением их
собственности, прекращением занятия в данном нежилом помещении
предпринимательской деятельностью и т.д. Только
при всем этом непонятно зачем законодатель упоминает в Законе понятие «выкупная
стоимость», как бы намекая на выкуп с обязанностью возмещения убытков?
Законодатель использует в законе понятие «
наниматель жилого (нежилого) помещения», не раскрывая его содержания. Понятия « найм» и «аренда» очень близки
по своей сути и содержанию,но даже их одновременное использование в главе 58 ГК
Украины 2003 г.
не отождествляет их. Нежилые помещения, расположенные на территории
комплексной реконструкции устаревшего жилищного фонда, могут находиться в
государственной или коммунальной собственности и быть переданы в аренду
субъектам предпринимательской деятельности и другим юридическим лицам. Договоры
аренды таких помещений будут заключены на основании и в порядке,
предусмотренных законом Украины « Об аренде государственного и коммунального
имущества», многие положения которого существенно отличаются от положений главы
58 ГК Украины.
Ст. 26 закона « Об аренде…» предусматривает
правовые основания для прекращения договора аренды, которыми являются:
-
окончание срока действия договора аренды;
-
приватизация объекта аренды арендатором либо при его
участии;
-
банкротство арендатора;
-
гибель объекта аренды;
-
расторжение договора по согласованию сторон.
Досрочное расторжение договора допускается по
решению суда в случае
неисполнения сторонами своих
обязательств и по другим основаниям, предусмотренным законодательными актами
Украины. Как видим из Закона, отселение собственников (нанимателей) жилых
(нежилых) помещений реконструируемых домов производится « при условии согласия этих собственников (нанимателей)» в
соответствии с договором, который инвестор-застройщик заключает с каждым из
них. Данный Закон не предусматривает
правовых оснований обязательного досрочного расторжения договора аренды.
Следовательно, при отсутствии согласия арендатора-СПД или юридического лица
нежилого помещения, относящегося к государственному или коммунальному
имуществу, на его отселение из арендуемого помещения спор в хозяйственном суде
должен быть разрешен в пользу арендатора. Арендатор, как известно, в вопросах
защиты своего владения приравнивается по закону к собственнику и имеет право на
защиту,в том числе и от самого собственника.
В Законе говорится об исполнении инвестором-застройщиком
«достигнутой и предварительно
согласованной договоренности об условиях и сроках прекращения права
собственности на недвижимое имущество, в том числе права собственности и права
аренды земельных участков, с его собственником» путем оформления
соответствующих договоров. В случае недостижения такой договоренности спор о
прекращении права собственности рассматривается в судебном порядке.
При сносе жилых домов в пределах территории комплексной
реконструкции отселение собственников ( нанимателей) в маневренный жилищный
фонд не допускается. Наниматели жилых ( нежилых) помещений отселяются «при условии предварительного
предоставления им равноценных по площади и количеству комнат жилых ( нежилых )
в пределах квартала ( микрорайона ) комплексной реконструкции населенного
пункта…». Собственник ( наниматель ) жилого помещения, не пребывающий на
квартирном учете, имеет право получить на условиях компенсации в пределах
территории комплексной реконструкции другое жилье с неменьшим чем у него
имелось количеством комнат и жилой площадью независимо от числа
зарегистрированных в квартире лиц. Пребывающему же на день вступления в силу
Закона на квартирном учете собственнику ( нанимателю) жилого помещения
предоставляется новое жилье с учетом нормы жилой площади, установленной законом
(
в пределах 13, 65 кв.м. на одного человека согласно ст. 47 ЖК Украины-
Авт.). При предоставлении такого жилья собственник ( наниматель ) жилого
помещения и зарегистрированные вместе с ним лица снимаются с квартирного учета.
Закон включает в
себя некоторые положения, касающиеся прав лиц с ограниченными физическими
возможностями ( инвалидов ), собственников гаражей, вопроса телефонизации
квартир и др.
Настоящий Закон требует длительного комплексного
осмысления вкупе с другим гражданским, жилищным, земельным законодательством.
Автор публикации лишь попытался в данной статье представить читателю свое
видение вопросов, многие из которых очевидны либо лежат на поверхности, без
решения каковых механизм комплексной реконструкции устаревшего жилищного фонда,
установленный Законом и впоследствии подзаконными актами, просто надлежаще не
будет работать.
Адвокат
Виктор Колтунович
| 